Rótin hefur sent kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál vegna synjunar Sjúkratrygginga á aðgangi að upplýsingum í samningi stofnunarinnar við SÁÁ. Kæruskjalið með viðhengjum, meðal annars samningnum með afmáðum upplýsingum um öll grundvallaratriði hans, er aðgengilegt í PDF-skjali fyrir neðan kærutextann sjálfan.
„Rótin kærir hér með ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands um að synja að hluta um aðgang að upplýsingum í samningi stofnunarinnar við SÁÁ um sérhæfða heilbrigðisþjónustu vegna fíknisjúkdóma, með því að afmá verulegar upplýsingar úr hinu afhenta samningseintaki.
Kæran er reist á upplýsingalögum nr. 140/2012, einkum meginreglu laganna um upplýsingarétt almennings, 9. gr. laganna um takmarkanir vegna einkahagsmuna, 10. gr. um aðgang að öðrum hlutum gagna þegar undanþága nær aðeins til hluta þeirra, 11. gr. um aukinn aðgang, 17. gr. um málshraða og 20. gr. um kæruheimild til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þá er einnig vísað til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 21., 22. og 25. gr., eftir atvikum 9. gr. laganna.
I. Hið kærða
Framkvæmdastýra Rótarinnar óskaði eftir aðgangi að samningi SÍ við SÁÁ yfir hönd félagsins. Eintak samningsins var afhent 16. apríl 2026, en með víðtækum útstrikunum.
Í tölvupósti frá SÍ, sama dag, segir:
„Meðfylgjandi er samningur Sjúkratrygginga við SÁÁ frá desember 2025. Í samræmi við 9. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna er búið að afmá upplýsingar sem varða mikilvæga og virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni SÁÁ.“
Þessi tilkynning fól ekki í sér neinn sértækan rökstuðning fyrir því hvaða upplýsingar höfðu verið afmáðar, á hvaða grunni eða hvernig hagsmunamat samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga hefði farið fram.
Hin afmáðu atriði samningsins taka ekki aðeins til tilfallandi atriða heldur að verulegu leyti til fjárhagslegra og efnislegra meginatriða hans. Þá sést í gjaldskrárkafla samningsins að heiti þjónustuliða eru sýnileg en tölulegar upplýsingar um einingar, fjárhæðir og áætlað árlegt þjónustumagn hafa verið afmáðar. Enn fremur eru á nokkrum stöðum í lýsingu á þjónustunni afmáðar tölur um umfang, lengd og nánari viðmið meðferðarúrræða.
Hið afmáða efni tekur þannig til meginatriða samningsins: hvað ríkið kaupir, í hvaða magni, á hvaða verði og hvernig kostnaðaruppbyggingin er.
II. Hvaða upplýsingar hafa verið afmáðar
Af hinu afhenta samningseintaki verður ráðið að einkum hafi verið afmáðar eftirfarandi upplýsingar:
- Hámarksgreiðsla SÍ samkvæmt samningnum frá árinu 2025.
- Einingarverð samningsins á verðlagi ársins 2025.
- Einingar og áætlað árlegt þjónustumagn fyrir alla gjaldliði gjaldskrárinnar, þ.e. fráhvarfsmeðferð í innlögn, fíknimeðferð, fíknimeðferð á dagdeild, sálfélagslega meðferð á göngudeild, fíknimóttöku á göngudeild, eftirfylgni og ráðgjöf, sálfræðiþjónustu fyrir börn, lyfjameðferð við ópíóíðafíkn, viðtal í tengslum við lyfjameðferð og mánaðarlegt fastagjald.
- Tölulegar greiðsluforsendur í skýringum á gjaldskrá, svo sem viðmið um lengd meðferðar, fjölda í meðferð og önnur atriði sem ráða því hvernig greiðslur samkvæmt samningnum reiknast.
- Tölulegt viðmið í lið 8.3 um lágmarksfjölda í inniliggjandi fráhvarfsmeðferð áður en samstarfsnefnd þarf að meta það sérstaklega.
- Hlutfallsleg skipting einingarverðs milli launakostnaðar og annars rekstrarkostnaðar samkvæmt ákvæði um verðlagsuppfærslu.
- Upplýsingar í fylgiskjali IV um hlutfallslegt vægi launakostnaðar starfsstétta og/eða stéttarfélaga m.v. heildarlaunakostnað á árinu 2024.
Hið afmáða efni tekur þannig ekki aðeins til einstakra verðupplýsinga heldur til fjárhags-, rekstrar- og efnislegs grunnvallar samningsins í heild: hvað ríkið kaupir, í hvaða magni, á hvaða verði og á hvaða forsendum.
III. Málsástæður
Meginregla upplýsingalaga er að almenningur eigi rétt á aðgangi að gögnum hjá stjórnvöldum. Undanþágur frá þeirri meginreglu ber að túlka þröngt. Þegar aðeins hluti gagna fellur undir undanþágu skal veita aðgang að öðrum hlutum þeirra. Við mat á aðgangi skal einnig taka afstöðu til þess hvort veita skuli aukinn aðgang skv. 11. gr. upplýsingalaga.
SÍ hafa áfmáð upplýsingar í samningum á grundvelli vísunar í 9. gr. upplýsingalaga. Sú vísun nægir ekki ein og sér. Samkvæmt 9. gr. er óheimilt að veita almenningi aðgang að upplýsingum um mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila. Það krefst þó sértæks mats á því hvort þær upplýsingar séu þess eðlis að ætla megi að birting þeirra valdi tjóni og hvort þeir hagsmunir vegi þyngra en hagsmunir almennings til upplýsingaréttar.
Af ákvörðun SÍ verður hins vegar ekki séð að slíkt sértækt og efnislegt mat hafi verið lagt á hverja tegund upplýsinga. Ekki kemur fram hvaða upplýsingar teljist varða mikilvæga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni SÁÁ, hvernig birting þeirra væri til þess fallin að valda samtökunum tjóni, hversu líklegt slíkt tjón sé eða hversu verulegt það geti orðið. Enn síður verður séð að stofnunin hafi vegið þessa meintu einkahagsmuni gegn þeim ríku almannahagsmunum sem felast í aðgengi að upplýsingum um ráðstöfun opinbers fjár til heilbrigðisþjónustu.
Í þessu máli eru afmáðu upplýsingarnar ekki aukaatriði heldur grundvallaratriði samningsins. Þær lúta að verði, magni, greiðsluforsendum og kostnaðaruppbyggingu þjónustu sem hið opinbera kaupir. Kærandi byggir á því að slíkar upplýsingar hafi almennt mjög ríka þýðingu fyrir almenning, fjölmiðla og aðhald með stjórnsýslunni.
Ljóst er að upplýsingarnar sem hafa verið afmáðar taka ekki aðeins til stakra verðupplýsinga heldur einnig til hámarksgreiðslu samkvæmt samningnum, einingarverðs hans, eininga og áætlaðs árlegs þjónustumagns fyrir alla gjaldliði, tölulegra viðmiða í gjaldskrárskýringum, lágmarksviðmiða um skiptingu milli inniliggjandi og dag- og göngudeildarmeðferðar, hlutfallslegrar skiptingar einingarverðs milli launakostnaðar og annars rekstrarkostnaðar og fylgiskjals um hlutfallslegt vægi launakostnaðar starfsstétta. Þetta staðfestir að fjárhags, rekstrar- og efnisleg grundvallaratriði samningsins í heild hafa verið afmáð, en ekki einungis afmarkaðar upplýsingar sem hugsanlega gætu fallið undir vernd 9. gr. upplýsingalaga.
Þá verður ekki séð að SÍ hafi uppfyllt skyldu sína samkvæmt 10. gr. upplýsingalaga til að veita aðgang að öðrum hlutum samningsins, enda eru hinar afmáðu upplýsingar svo víðtækar að fjárhags- og efnislegt inntak samningsins verður að verulegu leyti óskiljanlegt. Sama á við um 11. gr. upplýsingalaga, þar sem ekki verður séð að stofnunin hafi með fullnægjandi hætti tekið afstöðu til þess hvort veita skyldi aukinn aðgang, þótt lagaskilyrði undanþágu kynnu að ná til afmarkaðra atriða.
IV. Um fyrri afstöðu Sjúkratrygginga Íslands og skort á efnislegu tjónsmati
Kærandi bendir á að fyrir liggur rökstuðningur SÍ frá 19. júní 2023 vegna sambærilegrar upplýsingabeiðni um þágildandi samninga við SÁÁ. Sá rökstuðningur var byggður á 9. gr. upplýsingalaga og á afstöðu SÁÁ þess efnis að í samningunum væru upplýsingar um rekstur, einingarverð, fjárhagsmálefni og viðskipti og að SÁÁ væri „fyrirtæki á samkeppnismarkaði“.
Þótt SÍ segist þar hafa framkvæmt það hagsmunamat sem áskilið er í upplýsingalögum, kemur ekki fram með nægilega skýrum og sértækum hætti hvaða tilteknu upplýsingar eigi að njóta verndar, hvernig þær upplýsingar séu til þess fallnar að valda tjóni, hversu líklegt slíkt tjón sé eða hversu verulegt það geti orðið. Þvert á móti kom fram í rökstuðningnum að erfitt væri að henda reiður á beinu fjárhagslegu tjóni af afhendingu gagnanna eða mögulegu fjárhæð í því sambandi.
Rökstuðningurinn byggist þannig fremur á almennum tilvísunum til mögulegrar röskunar á samkeppni og ætlaðs tjóns en á afmörkuðu og sannfærandi mati á eðli hverrar tegundar upplýsinga. Þá er sérstaklega athyglisvert að SÍ gerðu þar ekki grein fyrir því hvaða upplýsingar skyldu fara leynt umfram almenna vísun til „einingarverðs“, „rekstrar“ og „fjárhagsmálefna“, né heldur af hverju aðrar upplýsingar í samningunum, svo sem þjónustumagn, kostnaðarhlutföll eða greiðsluforsendur, ættu að sæta sömu meðferð.
Kærandi byggir á því að þessi fyrri afstaða SÍ sýni að stofnunin hafi ekki byggt synjanir sínar á nægilega sértæku og efnislegu mati, heldur að verulegu leyti á almennum og óstaðfestum fullyrðingum um mögulega hagsmuni viðsemjanda.
V. Um fyrri afturköllun Sjúkratrygginga Íslands árið 2023
Kærandi bendir jafnframt á að fyrir liggur bréf SÍ frá 29. júní 2023 þar sem stofnunin afturkallaði að hluta fyrri ákvörðun sína frá 19. júní 2023 um synjun eða takmarkaðan aðgang að samningum við SÁÁ. Í bréfinu kemur fram að, að nánar athuguðu máli, yrði ekki séð að 9. gr. upplýsingalaga kæmi í veg fyrir afhendingu upplýsinga um heildarverð allra samninga, þrátt fyrir andstöðu þeirra sem upplýsingarnar fjölluðu um. Af þeirri ástæðu var fyrri ákvörðun afturkölluð að hluta, sbr. 1. mgr. 25. gr. stjórnsýslulaga, að því er varðaði heildarverð samninganna.
Þessi afturköllun hefur verulega þýðingu í máli þessu. Hún sýnir að SÍ hafa áður stuðst við 9. gr. upplýsingalaga við afmörkun upplýsinga í samningum við SÁÁ, en síðar sjálf komist að þeirri niðurstöðu að ákvæðið stæði ekki í vegi fyrir afhendingu heildarverða. Það styður málatilbúnað kæranda um að stofnunin hafi ekki beitt 9. gr. upplýsingalaga með nægilega þröngum og lögmætum hætti og að sérstök ástæða sé til þess að úrskurðarnefnd fari sjálfstætt og gagnrýnið yfir hin afmáðu atriði í hinu kærða máli.
VI. Um drátt á afgreiðslu beiðninnar og málshraða
Kærandi byggir einnig á því að afgreiðsla málsins hjá SÍ hafi dregist verulega og ekki verið í samræmi við þann málshraða sem gera verður kröfu um í málum skv. upplýsingalögum.
Kærandi sendi beiðni um afhendingu samnings við SÁÁ 12. febrúar 2026. Sama dag kom sjálfvirkt svar frá SÍ um að fyrirspurnin hefði verið móttekin og að henni yrði svarað eins fljótt og kostur væri.
Þann 24. febrúar 2026 ítrekaði kærandi erindið og vísaði sérstaklega til 17. gr. upplýsinga-laga um málshraða. Þann 6. mars 2026 var erindið enn ítrekað og aftur bent á að ef beiðnin yrði ekki afgreidd innan skamms yrði leitað til úrskurðarnefndar um upplýsingamál.
Þann 13. mars 2026 upplýstu SÍ, eftir að kvartað hafði verið til úrskurðarnefndar um upplýsingamál (ÚNU), að stofnunin hefði óskað eftir afstöðu viðsemjanda til framkominnar beiðni og að ákvörðun yrði tekin þegar sú afstaða lægi fyrir. Þann 23. mars 2026 komu upplýsingar í pósti um að afstaða samningsaðila hefði borist. Samningurinn var síðan ekki afhentur fyrr en 16. apríl 2026, rúmum tveimur mánuðum eftir að upphafleg beiðni barst.
Kærandi telur að þessi dráttur sýni að meðferð málsins hafi verið óhæfilega sein og að SÍ hafi ekki fullnægt þeirri skyldu sinni að taka ákvörðun um aðgang að gögnum svo fljótt sem verða má. Þá verður ekki séð að stofnunin hafi á meðan upplýst kæranda með fullnægjandi hætti um raunhæfa tímasetningu ákvörðunar eða gætt að þeim málshraða sem upplýsingaréttarmálum ber.
VII. Um rökstuðning og formannmarka
Samkvæmt 21. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 getur aðili krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína og á rökstuðningur að greina frá þeim réttarreglum sem ákvörðun byggist á og þeim meginsjónarmiðum sem réðu niðurstöðu, eftir því sem þörf er á.
Kærandi byggir á því að rökstuðningur SÍ sé ófullnægjandi, að því marki sem hann tilgreinir ekki með skýrum hætti hvaða upplýsingar hafi verið afmáðar, á hvaða lagagrundvelli hvert afmáð efnisatriði hvíli og hvaða efnislega hagsmunamat hafi farið fram við ákvörðun um að afmá upplýsingarnar. Almenn vísun til 9. gr. upplýsingalaga fullnægir ekki þeim kröfum sem leiða af upplýsingalögum og stjórnsýslulögum í máli sem þessu.
VIII. Sérstaklega um almannahagsmuni
Hér er um að ræða samning um sérhæfða heilbrigðisþjónustu sem fjármögnuð er af hinu opinbera. Upplýsingar um verð, magn, greiðsluforsendur og kostnaðarskiptingu slíks samnings hafa augljósa og verulega þýðingu fyrir almenning, fjölmiðla og aðhald með stjórnsýslunni. Þessir hagsmunir vega sérstaklega þungt þegar upplýsingar tengjast ráðstöfun opinbers fjár.
Kærandi bendir einnig á að SÁÁ gegnir mjög veigamiklu hlutverki í meðferð við áfengis- og vímuefnavanda hér á landi og rekur Vog, sem er eina sjúkrahúsið hér á landi sem sérhæfir sig í fráhvarfsmeðferð við fíknivanda. Það undirstrikar enn frekar hið veigamikla hlutverk sem SÁÁ gegnir í fíknimeðferð sem fjármögnuð er af hinu opinbera og styrkir almannahagsmuni af gagnsæi um samninga vegna þjónustunnar og mikilvægi þess að almenningur geti fengið raunhæfa innsýn í hvernig opinberum fjármunum er ráðstafað á þessu sviði.
Þá ber einnig að líta til þess að sú þjónusta sem hér um ræðir hefur að verulegu leyti verið fjármögnuð af fjárlögum ríkisins um áratuga skeið. Samkvæmt yfirliti um rekstrargrunn í fjárlögum fyrir árið 2026 nemur framlag ríkisins til SÁÁ 2.048 m.kr. á árinu 2026.[1] SÁÁ fær 79% þess opinbera fjár sem varið er til þeirra þriggja aðila sem þar eru tilgreindir sem veita fíknimeðferð, en Hlaðgerðarkot/Samhjálp fær 11%, 281 m. og Krýsuvík 10%, 271 m. Það veikir vægi almennra vísana til samkeppnis- og viðskiptahagsmuna og undirstrikar að gera verður ríkar kröfur til þess að SÍ sýni með skýrum og sértækum hætti fram á hvaða upplýsingar séu raunverulega til þess fallnar að skaða virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni SÁÁ og hvers vegna þeir hagsmunir eigi að vega þyngra en upplýsingaréttur almennings um ráðstöfun opinbers fjár. SÁÁ er almannaheillafélag á almannaheillaskrá og því er gagnsæi sérstaklega mikilvægt og í samræmi við siðareglur Almannaheilla – Samtaka þriðja geirans sem SÁÁ er aðili að.[2]
Kærandi bendir jafnframt á að samningurinn sjálfur gerir ráð fyrir víðtækri og reglubundinni upplýsingagjöf verksala til SÍ, meðal annars í formi ársáætlunar, endurskoðaðs ársreiknings, ársskýrslu og annarra rekstrar- og þjónustuupplýsinga. Þá er ársskýrsla SÁÁ opinbert skjal í þeim skilningi að samtökin birta hana opinberlega. Við þær aðstæður veikist enn frekar sú afstaða að grunnupplýsingar um verð, magn, greiðsluforsendur og kostnaðaruppbyggingu samningsins geti almennt talist svo viðkvæmar að þær skuli sæta víðtækri leynd gagnvart almenningi. Þvert á móti verður að gera ríkar kröfur til þess að SÍ sýni með skýrum og sértækum hætti fram á hvaða afmörkuðu upplýsingar séu raunverulega til þess fallnar að skaða virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni SÁÁ.
IX. Krafa
Með vísan til framangreinds krefst kærandi þess að úrskurðarnefnd um upplýsingamál:
- felli úr gildi ákvörðun SÍ að því leyti sem hún takmarkar aðgang að upplýsingum í samningnum við SÁÁ
- leggi fyrir SÍ að afhenda kæranda samninginn og fylgiskjöl hans án þess að mikilvæg efnisatriði hafi verið afmáð eða þannig að aðeins þær upplýsingar séu huldar sem nefndin telur að uppfylli skilyrði lögmætrar undanþágu
- leggi sérstaklega mat á það hvort upplýsingar um hámarksgreiðslu samkvæmt samningnum, einingarverð, einingar, áætlað árlegt þjónustumagn, tölulegar greiðsluforsendur, hlutfallslega skiptingu einingarverðs milli launakostnaðar og annars rekstrarkostnaðar og hlutfallslegt vægi launakostnaðar starfsstétta njóti í raun verndar samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga,
- afli, ef þurfa þykir, hinnar óafmáðu útgáfu samningsins og fylgiskjala hans frá SÍ til sjálfstæðrar skoðunar við úrlausn málsins
- taki í úrlausn sinni einnig afstöðu til þess hvort meðferð SÍ á beiðni kæranda hafi verið í samræmi við 17. gr. upplýsingalaga um málshraða
X. Fylgigögn
- Viðhengi I: Afrit af beiðni kæranda um aðgang að gögnum og tölvupóstsamskiptum aðila árið 2026 um afgreiðslu beiðninnar og drátt á meðferð hennar.
- Viðhengi II: Afrit af samningi Sjúkratrygginga Íslands við SÁÁ ásamt kröfulýsingu og viðhengjum með afmáðum upplýsingum, sem barst í tölvupósti 16. apríl 2026.
- Viðhengi III: Afrit af beiðni kæranda um rökstuðning frá 26. maí 2023 og eftir atvikum önnur fyrri samskipti aðila um sama eða sambærilegt erindi.
- Viðhengi IV: Rökstuðningur Sjúkratrygginga Íslands frá 19. júní 2023 vegna sambærilegrar upplýsingabeiðni.
- Viðhengi V: Bréf Sjúkratrygginga Íslands frá 29. júní 2023 um afturköllun að hluta á fyrri ákvörðun.“
[1] Sjá á bls. 121 og 125, undir lið 25 Hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta: https://www.stjornarradid.is/library/03-Verkefni/Efnahagsmal-og-opinber-fjarmal/Fjarlagafrumvarp-fyrir-2026/Fylgirit%20fj%c3%a1rlaga%202026.pdf
[2] Siðareglur Almannaheilla – Samtaka þriðja geirans: https://almannaheill.is/um-almannaheill/sidareglur/